Reforma ROP, która da Polsce najwięcej

Producencki ROP to prawie 100 mld zł do gospodarki. ROP w wersji ministerialnej to podatki i ryzyka – przestrzegają eksperci. Podkreślają, że samo dosypanie pieniędzy nie rozwiąże licznych problemów trapiących rynek odpadowy. Potrzebna jest kompleksowa zmiana zasad i reguł gry, nie tylko stawek opłat.

Założenia projektu nowelizacji ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi, opublikowane 30 kwietnia br. przez Ministerstwo Klimatu i Środowiska w formie wpisu do wykazu prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów, prowadzą do smutnego wniosku: wprowadzających produkty w opakowaniach czekają kolejne daniny. O stawkach, jakie będą płacić, dowiedzą się z Dziennika Ustaw (w przypadku produktów w opakowaniach kierowanych do gospodarstw domowych) i Monitora Polskiego (w przypadku opakowań transportowych i zbiorczych). I czy nazwiemy te daniny „opłatami” (w pierwszym przypadku) czy „minimalnym wynagrodzeniem” (w przypadku drugim), będziemy mieli do czynienia po prostu z podatkiem na opakowania. To będzie stracona szansa nie tylko dla gospodarki odpadami, ale i dla całej polskiej gospodarki. Stracona szansa o wartości prawie 100 miliardów złotych.

Dla przypomnienia: w swoich planach legislacyjnych Ministerstwo zakłada rozdzielenie strumienia odpadów opakowaniowych na te, które trafiają do gospodarstw domowych oraz te, wykorzystywane w transporcie i handlu. Pierwszy rodzaj ma zostać objęty podatkiem (dokładniej: opłatą), pobieranym przez urzędy marszałkowskie i przekazywanym następnie do Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Nie wiadomo, ile ten podatek ma wynosić; wiadomo, że średnio ma być to 50 gr od 1 kilograma, a jego dokładny wymiar określi w rozporządzeniu Minister. On ma także wyznaczyć minimalny poziom opłaty „wynagrodzeniowej”, którą będą pobierały organizacje odpowiedzialności producentów od wprowadzających na zagospodarowanie odpadów opakowaniowych transportowych i zbiorczych.

Ważne pytania bez odpowiedzi

W myśl zapewnień Ministerstwa, środki z podatku od produktów w opakowaniach kierowanych do gospodarstw domowych mają zmniejszyć obciążenia mieszkańców z tytułu gospodarki odpadami. Z opublikowanych założeń nie wynika jednak, w jaki sposób miałoby to nastąpić. Wiadomo tylko, że opłaty dla producentów mają być naliczane co miesiąc i mają one trafiać do samorządów.

Tak samo nie wiadomo, w jaki sposób organizacje odpowiedzialności producentów (tak się mają nazywać dzisiejsze organizacje odzysku opakowań) mają wykorzystać te „przymusowe wynagrodzenie”, nawet w poziomie minimalnym, na zagospodarowywanie opakowań transportowych i zbiorczych. Tym bardziej, że akurat z tymi opakowaniami nigdy nie było problemów: doskonałej jakości czyste folie czy papier są najbardziej poszukiwanym przez recyklerów materiałem. O drewnianych paletach już nie wspominając.

Opublikowane założenia rodzą więc bardzo ważne pytania, a przedstawiciele Ministerstwa konsekwentnie odmawiają podania szczegółów każąc czekać na publikację projektu ustawy. Pytania te trzeba jednak powtarzać konsekwentnie, bo od odpowiedzi na nie zależeć będzie jak bardzo ministerialny projekt rozmijać się będzie z zapisami dyrektywy w sprawie odpadów, dotyczącymi Rozszerzonej Odpowiedzialności Producentów. Bo że będzie, wiemy już z przedstawionych założeń.

Po pierwsze nie wiadomo, jakie są faktyczne koszty w samorządach: Ministerstwo do określenia podatku przyjęło poziom opłat, jakie wprowadzający wnosili w 2019 r. … w Czechach.
Po drugie nie wiadomo, na jakiej podstawie zostanie określona stawka za dane opakowanie: czy w Polsce będzie eko-modulacja czeska, czy też ustalona zza urzędniczego biurka nad Wisłą.
Po trzecie, jak w tym mechanizmie odnajdzie się zasada kosztu netto, wyraźnie zapisana w dyrektywie w sprawie odpadów.
Po czwarte, na jakich zasadach środki od producentów trafią do gmin i czy w ogóle te ostatnie będą miały jakiekolwiek obowiązki związane z otrzymaniem tych pieniędzy.

Tymczasem prawo UE stanowi jasno: „Państwa członkowskie podejmują niezbędne środki w celu zapewnienia, by wysokość wkładów finansowych płaconych przez producenta produktu w celu wypełnienia jego obowiązków wynikających z rozszerzonej odpowiedzialności producenta nie przekraczała kosztów niezbędnych do świadczenia usług gospodarowania odpadami w sposób efektywny kosztowo. Koszty te są ustalane w sposób przejrzysty między zainteresowanymi podmiotami”. Tylko tyle i aż tyle.

Podatek jest najprostszą formą „poradzenia sobie” z obowiązkami producentów. Ktoś ustali wysokość, ktoś pobierze, ktoś przekaże i ktoś (być może) otrzyma. Zaproponowane mechanizmy skłaniają do wniosku, że nieważne co się z pieniędzmi stanie, ważne, żeby producenci zapłacili, bo tylko to się liczy. Czy takie są zasady w prawie UE? Można nabrać podejrzeń, że coraz mniej się na nie zwraca uwagę. Ze szkodą nie tylko dla projektowanego prawa, ale też zdrowego rozsądku.

Pieniądze bez reformy systemu to iluzja

W wielu wystąpieniach uczestników debaty publicznej na temat Rozszerzonej Odpowiedzialności Producentów przebija swoiste mitologizowanie środków z ROP. Dodatkowy strumień pieniądza ma być „lekiem na całe zło”: wszystko naprawić, usprawnić, ustabilizować i doprowadzić kraj na ścieżkę samych sukcesów. Nic bardziej mylnego! Należy bowiem spojrzeć prawdzie w oczy i otwarcie powiedzieć, jak wygląda w Polsce gospodarka odpadami komunalnymi.

70% odpadów wytwarzanych przez mieszkańców to odpady zmieszane, a selektywnie zbierane jest zaledwie 30%. Z tych 30%, aż jedną czwartą stanowią odpady biodegradowalne. Czyli: środki z ROP nie obejmą w sumie 75% wytwarzanych dziś odpadów w gminach. Bo za zagospodarowanie odpadów zmieszanych i bio płacą i będą płacić mieszkańcy.

Kolejną bolesną prawdą jest to, że właśnie zagospodarowanie odpadów zmieszanych i biodegradowalnych przysparza gminom największych bolączek i rodzi największe koszty dla mieszkańców. Gwałtowna zwyżka tych kosztów w ostatnich miesiącach nie była związana z odpadami surowcowymi, ale właśnie z szalejącymi cenami zagospodarowania frakcji energetycznej, podwyżką opłat za składowanie i niemożnością kompostowania. Czy środki z ROP wpłyną w jakikolwiek sposób na obniżenie cen w tych obszarach? Nie, bo na te przedsięwzięcia środki od producentów wyrobów w opakowaniach wykorzystane być nie mogą.

W tym kontekście, przysłowiowym „gwoździem do trumny” jest rozchwianie systemu komunalnego opartego o Prawo Zamówień Publicznych. Głównego zagrożenia, wbrew obiegowej opinii, nie stanowi zasada najniższej ceny, gdyż zamówienia publiczne mogą uwzględniać inne czynniki, a prowadzący przetargi urzędnicy są coraz bardziej świadomi konsekwencji wyboru ceny poniżej kryterium opłacalności. Fundamentalnymi problemami są: krótki czas obowiązywania umów zawieranych z zakładem gospodarki odpadowej, który wynosi co najwyżej 3 lata, a obecna praktyka skróciła ten horyzont i przeciętne umowy zawiera się na okres od kliku miesięcy do jednego roku, oraz mechanizm przetargowy nie dający przedsiębiorcom sektora odpadowego jakiejkolwiek gwarancji, że po wypełnieniu otrzymanego kontraktu uzyskają kolejne zlecenia. W konsekwencji, instalacja może zostać pozbawiona znaczącej części lub całości strumienia odpadów. Wreszcie, podmiot składający ofertę na odbiór odpadów od mieszkańców ma obowiązek wskazać instalację komunalną, do której przekazane zostaną odebrane odpady, czego efektem jest najczęściej poświęcenie jakości procesu sortowania na rzecz niższej ceny. W takiej rzeczywistości funkcjonuje dzisiejszy system, który w konsekwencji tych barier rozwija się pod względem jakościowym bardzo wolno, w przeciwieństwie do dynamicznie rosnących cen za usługi zagospodarowania odpadów komunalnych.

Wady systemu zamówień publicznych sprawiają zatem, że zarówno rozbudowywane jak i nowo powstające sortownie oraz konieczne do wybudowania zakłady uzdatniania czy recyklingu nie będą miały żadnej gwarancji utrzymania dostaw odpadów, niezbędnych do prowadzenia działalności. W takich warunkach, tylko desperat pokusi się o inwestycję, choć środków z UE na takowe nie brakuje (przedstawiciele Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej ostatnio wyjawili, że pieniądze czekają ale nikt nie składa wniosków!). Bo brak jakiejkolwiek pewności, że za rok czy dwa przyjadą do instalacji jakiekolwiek odpady, skutecznie zagraża utrzymania wymogu trwałości inwestycji, czego prostą konsekwencją będzie zwrot dotacji unijnych.

A w Polsce brakuje praktycznie wszystkiego. Z analizy luki inwestycyjnej, którą Instytut Ochrony Środowiska przygotował dla Ministerstwa Klimatu i Środowiska, wynika konieczność wybudowania i zmodernizowania 1.300 PSZOK-ów i 200 sortowni (instalacji komunalnych), stworzenia od podstaw całej infrastruktury do recyklingu odpadów biodegradowalnych, jak i rozbudowy spalarni tak aby zagospodarować drugie tyle odpadów zmieszanych co dziś. Dochodzi do tego rozbudowa papierni, budowa 25 zakładów recyklingu tworzyw sztucznych, 4 stacji uzdatniania stłuczki czy dołączenie 300 separatorów do metali. Plus rozwój infrastruktury do recyklingu odpadów wielomateriałowych. To ponad 26 miliardów złotych do 2034 r., nie licząc wydatków na spalarnie.

Gdyby sytuacja finansowa gmin była lepsza, może znalazłyby środki na wkład własny do funduszy UE w celu realizacji koniecznych inwestycji (za wyjątkiem spalarni, bo na nie pieniądze unijne przeznaczane być nie mogą). Ale nie jest, co gminy mówią bardzo dobitnie. Poza tym, nawet samorządowe podmioty z tych środków boją się korzystać, aby ich za kilka lat nie oddawać. O prywatnych inwestorach nie wspominając.

Podział zadań, czyli niech każdy robi swoje

W tej sytuacji jedynym rozsądnym rozwiązaniem jest podział zadań pomiędzy samorządy gminne oraz organizacje odpowiedzialności producentów. Te ostatnie muszą przejąć obowiązek organizowania selektywnej zbiórki i dalszego zagospodarowania odpadów z czterech głównych frakcji, tj. szkła, tworzyw sztucznych, papieru i kartonu oraz metali, jak również opakowań wielomateriałowych. Bo to w tych frakcjach dominują odpady opakowaniowe, powstające z produktów wprowadzanych na rynek. Gminy powinny zaś skupić się na tym, co dla nich najważniejsze: na odbiorze i zagospodarowaniu odpadów zmieszanych i biodegradowalnych (bo dziś to 75% wszystkich odpadów komunalnych), jak również gabarytowych i rozbiórkowych.

Taki podział „odblokuje” system, bo organizacje producenckie ROP kontraktować będą wszelkie usługi na podstawie Kodeksu Cywilnego, co umożliwi zawieranie długookresowych umów z sortowniami, zakładami uzdatniania czy recyklerami. Da pewność dostaw surowców i stabilność biznesu, czyli zagwarantuje kluczowy w procesie inwestycyjnym efekt trwałości. A to pozwoli na zaplanowanie i zrealizowanie koniecznych przedsięwzięć, niezbędnych do wypełnienia luki inwestycyjnej. Choćby z czekających dziś bezczynnie środków UE, o czym mówią nawet przedstawiciele Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej.

Mieć 100 miliardów czy nie mieć

Podział zadań i odblokowanie systemu to wypełnienie luki inwestycyjnej, a takie wypełnienie to potężny impuls społeczno-gospodarczy dla całego kraju. Wkład inwestycyjny, nowe miejsca pracy oraz wydatki zatrudnionych w sektorze i gałęziach z nim związanych, dadzą polskiej gospodarce ok. 95 miliardów złotych do 2034 r., co przyspieszy wzrost PKB Polski co najmniej o 0,33 proc. rocznie. Dla porównania: to mniej więcej 1980 km nowych autostrad.

Liczba astronomiczna, ale w pełni realna. Warunek jest jeden: producencki model ROP, dający organizacjom odpowiedzialności producentów pełną odpowiedzialność realizacyjną za odpady, które powstają z ich produktów. Producenci nie boją się bowiem ani obowiązków wynikających z prawa UE, ani kosztów związanych z ich realizacją. O ile koszty związane będą z taką zmianą systemu, który najlepiej przysłuży się nie tylko gospodarce odpadami, ale i środowisku oraz wszystkim obywatelom.

Wprowadzanie podatku opakowaniowego, tak jak to planuje Ministerstwo, jest więc pozbawione sensu. Nic on nie zmieni i nikomu nie pomoże. Gminny system pozostanie rozchwiany i skrępowany zamówieniami publicznymi, koniecznych inwestycji nie będzie a dzisiejsza dziura infrastrukturalna w gospodarce odpadami nadal będzie ziała. Wszyscy zaś powinniśmy wiedzieć, jakie tego mogą być konsekwencje: brak wypełnienia przez Polskę unijnych poziomów recyklingu, niedobór surowców na rynku, uzależnienie od zagranicznych dostawców, ugrzęźnięcie w ogonie krajów wdrażających GOZ. Straci na tym Polska, to znaczy my wszyscy, w szczególności producenci i samorządy.

Można mieć dobry system, podział zadań, odblokowanie inwestycji i impuls generujący 100 miliardów w gospodarce. Można też tego nie mieć i ściągać dławiący producentów podatek. Wybór jest prosty.

Autor: Krzysztof Baczyński, Prezes Zarządu Związku Pracodawców EKO-PAK
Tytuł i lead opracowała Redakcja TOGETAIR

To menu pozwala przejść do innej podstrony w tym rozdziale

Skąd czerpać inspiracje do wdrażania rozwiązań gospodarki cyrkularnej? Sprawdź SCEA!

Czas ograniczyć to, co wyrzucamy i skończyć z marnowaniem surowców