Zdrowa gospodarka odpadowa warunkiem osiągania ambitnych celów środowiskowych

Polski system gospodarowania odpadami (w tym w szczególności odpadami komunalnymi) od lat zmaga się z wieloma poważnymi problemami. Z jednej strony coraz wyższe cele środowiskowe i oczekiwania w zakresie poziomów odzysku i recyklingu odpadów, z drugiej głęboka zapaść technologiczna, luka inwestycyjna i brak realnych możliwości szybkiej i sprawnej modernizacji instalacji do aktualnych potrzeb i wdrażania nowych technologii w zakresie przetwarzania odpadów. Dodatkowym problemem jest przyjęty model „rozwiazywania problemów”, który sprowadza się do nieustannych zmian przepisów, które zamiast problemy rozwiązywać – generują nowe i prowadzą do nadregulacji całej branży. Na to wszystko nakłada się całkowity brak społecznej akceptacji dla kosztów jakie z wysoko funkcjonalną gospodarką odpadami są związane.

Od czego zacząć?

Obszarów wymagających gruntownej zmiany jest bardzo dużo, jednak kluczowa wydaje się zmiana w sposobie myślenia, wedle którego system gospodarki odpadami funkcjonuje odrębnie i jest niejako systemem samowystarczalnym, niepowiązanym z całym gospodarczym krwioobiegiem. Tak długo jak system gospodarowania odpadami będzie „wyjęty” poza ramy funkcjonowania gospodarki jako całości, tak długo będzie nie w pełni sprawny i dysfunkcyjny. To jak działa gospodarka odpadami zależy od tego co i w jakiej ilości  jest produkowane i wtłaczane w rynek oraz od tego co i w jakiej ilości kupujemy i konsumujemy.  To jak działa gospodarka odpadami zależy od tego czy, kto i ile odpadów może wykorzystać oraz o tego w jaki sposób może je wykorzystać. Tak długo jak nie zostanie wytworzone zapotrzebowanie na odpady, na które rynek może odpowiedzieć – tak długo środowiskowe wyzwania w tym to związane z tworzenie systemu o obiegu zamkniętym- będzie kosztowną teorią i nierealną, drażniącą mrzonką.  

Po pierwsze rynek.

Z całą pewnością elementem, który nie pomaga w budowaniu prawdziwie zdrowego systemu gospodarki jest brak realnego rynku. Obserwowana od lat tendencja znikania z rynku firm tworzących rynek i w nim uczestniczących powinien poważnie niepokoić, bowiem zarówno w perspektywie krótko jak i długookresowej, kurczenie się rynku i eliminowanie konkurencji będzie powodowało powstawanie systemu uzależnionego i skazanego na monopole.

Jednym z kluczowych sposobów na urynkowienie odbioru i zagospodarowania odpadów, powinno być  napisanie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach od nowa. Ustawa w dzisiejszym kształcie, która pozwala na „udzielanie zamówień” zamiast wymagać od samorządów stosowania procedur przetargowych, prowadzi do likwidacji rynku i konkurencji, a przede wszystkim nie gwarantuje efektywnego wydawania pieniędzy mieszkańców przekazywanych do gmin w ramach tzw. „opłaty śmieciowej”. Z rynku znika coraz więcej firm, topnieje konkurencja, a przewagę zyskują podmioty publiczne zwolnione z konieczności konkurowania i oferowania najlepszej usługi, w najlepszej cenie. To bezpośrednio wpływa na poziom usług i cen, a nade wszystko skazuje rynek na głęboką monopolizację rynku, na której zawsze przegrywają konsumenci i ostateczni odbiorcy usług.  

Po drugie zdrowy rynek

Kolejnym elementem na drodze do budowania zdrowej, konkurencyjnej gospodarki odpadowej w Polsce jest zmiana przepisów dotyczących udzielania zamówień w formule „in house”.

Wbrew założeniom i idei leżącej u podstaw wdrożenia mechanizmu tzw. „zamówień  wewnętrznych”, wedle których tego rodzaju zamówienia mogą być stosowane wyłącznie wyjątkowo, w Polsce mechanizm ten jest nadużywany. Zamówienia typu „in house” stosowane są tam, gdzie rynek oraz konkurencja istnieją i działają w oparciu o najbardziej obiektywne, uniwersalne i niezawodne mechanizmy.  Coraz powszechniejsze wykorzystywanie zamówień „in house”  w sposób instrumentalny i nielogiczny, stanowi realne zagrożenie dla funkcjonowania szeregu firm z branży komunalnej i będzie prowadzić do całkowitej likwidacji istniejącej jeszcze na rynku konkurencji. Mimo, że skutki działania regulacji „in house” są już wyraźnie widoczne wciąż obecne jest dążenie środowisk samorządowych do liberalizacji przepisów umożliwiających stosowanie tego rodzaju zamówień.

Dla przywrócenia elementarnej normalności w tym zakresie i stworzenia gwarancji stosowania trybu „in house” w zgodzie z ideą tego rozwiązania, jest  sformułowania w przepisach jasnej zasady, zgodnie z którą udzielanie zamówienia typu „in house” będzie możliwe wyłącznie w sytuacjach ekstraordynaryjnych tj. takich kiedy usługi odbioru, zagospodarowania lub odbioru i zagospodarowania odpadów faktycznie nie można pozyskać na rynku w oparciu o procedurę konkurencyjna tj. w przypadku braku ofert.

Budowanie i akceptowanie jakichkolwiek odstępstw od tej zasady jest szkodliwe dla systemu gospodarowania odpadami w Polsce, dla branży komunalnej, przedsiębiorców oraz mieszkańców. 

Potrzeba szerokiego horyzontu i długiego dystansu

Budowanie krajowego systemu gospodarki odpadami musi następować w oparciu o długofalową strategię oraz wyznaczenie jasnych i mierzalnych celów środowiskowych.

System gospodarowania odpadami w Polsce działa w oparciu o olbrzymią liczbę przepisów prawnych, które skupiają się na budowaniu systemu nakazów, zakazów i sankcji. Potężne ograniczenia i obciążenia wynikające z otoczenia prawnego branży spowalniają lub wręcz uniemożliwiają jej rozwój i skutecznie hamują wdrażanie nowych technologii i nowatorskich rozwiązań.

Żeby system mógł działać sensownie, wydajnie i sprawnie, niezbędne jest utworzenia długofalowego planu dla gospodarki odpadami, który wyznaczy kierunki, cele i ramy działania bez wyznaczania sposobu ich osiągania. W dynamicznie rozwijającym się świecie, w dobie rozwoju technologii, dobór środków i sposobów osiągnięcia celów środowiskowych powinien pozostać w gestii podmiotów, które zobowiązane do realizacji jasnych celów, same wybiorą najlepsze i najbardziej efektywne sposoby ich osiągania.

Stop przeregulowaniu.

Branża komunalna za sprawą zbyt rozbudowanego systemu prawnego nie jest w stanie funkcjonować prawidłowo i efektywnie. Zbyt wiele, zbyt szczegółowych przepisów powoduje generowanie po stronie przedsiębiorców olbrzymich kosztów organizacyjnych, technicznych i biurokratycznych. Profesjonalizacja branży, stawienie na jakość i rozwój, to kierunek słuszny i pożądany, jednak obserwacja dokonywanych na przestrzeni ostatnich lat zmian, jasno pokazuje, że granica pomiędzy profesjonalizacją branży a jej przeregulowaniem już dawno została przekroczona. Przykłady nadmiernej regulacji to między innymi nadal istniejące obowiązki sprawozdawcze – pomimo wdrożenia BDO, czy też niedawne rozporządzenie w sprawie mechaniczno – biologicznego przetwarzania odpadów, które narzuciło jedyny słuszny sposób przetwarzania odpadów komunalnych i całkowicie hamuje rozwój technologii przetwarzania tych odpadów.  Obecnie w Polsce dozwolony jest wyłącznie jeden sposób przetwarzania ogromnego strumienia odpadów. W takich realiach nie ma szans aby branża generowała a tym bardziej wdrażała technologii innowacyjne.

Stabilne i jasne prawo dla branży komunalnej.

Stabilne i jasne otoczenie prawne to absolutne minimum. Ciągłe zmiany są nie tylko kłopotliwe ale także kosztowne. Często rządzący zupełnie nie zdają sobie sprawy, że wdrażanie kolejnych regulacji
i nakładanie obowiązków zwiększa u przedsiębiorców koszty prowadzonej działalności, a te mają odzwierciedlenie w oferowanych na rynku cenach. Częste zmiany prawa utrudniają podejmowanie wyzwań inwestycyjnych, co w oczywisty sposób hamuje rozwój.

Ograniczenie dynamiki zmiany prawa ale także racjonalny sposobu wdrażania zmian, jest absolutnie kluczowe w dążeniu do normalizacji i ustabilizowania systemu – nie da się bowiem działać sprawnie, dobrze i z uwzględnieniem sensownej perspektywy czasowej w rzeczywistości skrajnie zmiennej i niepewnej.

Zmniejszenie obciążeń administracyjnych dla inwestycji związanych z gospodarowanie odpadami.

Luka inwestycyjna nie zniknie samoistnie. Tę lukę można i trzeba wypełnić nowymi inwestycjami  ale także inwestycjami w zakłady już istniejące, które musza mieć szansę rozwijać się, zmieniać i rosnąć. Przedsiębiorcy chcą mieć szansę zmieniać się, ulepszać swoje zakłady, modernizować instalacje
i wdrażać nowe rozwiązania, w działalności którą prowadzą. Obecnie za sprawą nieżyciowych przepisów, każda, nawet najdrobniejsza zmiana w prowadzonej działalności wymaga przebrnięcia przez długotrwałe i skomplikowane procedury administracyjne, dotyczące w szczególności decyzji środowiskowych. W wielu przypadkach wysiłek biurokratyczny podejmowany przez organy i przedsiębiorców jest dalece nieproporcjonalny i nieefektywny. Niezależnie od tego czy procedura administracyjna dotyczy nowej inwestycji czy też modernizacji instalacji już istniejącej, uzyskanie wszelkich niezbędnych uzgodnień i decyzji trwa nawet kilka lat. W takich okolicznościach poradzenie sobie z istniejącą w Polsce luką inwestycyjną i zbudowanie zrównoważonego
i elastycznego rynku odpadów będzie trwało prze dziesięciolecia.

Bez zmniejszenia obciążeń i uproszczenia procedur dla inwestycji dotyczących gospodarowania odpadami, rozwój branży będzie postępował wolniej niż jest to realnie, technicznie możliwe. 

Wyrównanie szans w dostępie do publicznych środków

Każdy system działa dobrze wtedy kiedy wszyscy interesariusze działają na nim w oparciu o takie same zasady. W tym kontekście dostęp do publicznych środków na szeroko rozumianą ochronę środowiska i tworzenie infrastruktury służącej temu celowi, powinien być jednakowy dla wszystkich podmiotów, bez względu na strukturę właścicielską. Tymczasem środki publiczne na zakup pojazdów odbierających odpady, modernizację instalacji czy budowę nowych obiektów do przetwarzania odpadów są dziś dedykowane i łatwo dostępne niemal wyłącznie dla spółek publicznych (gminnych, międzygminnych etc.) Dla przedsiębiorców taki sposób redystrybucji publicznych pieniędzy jest całkowicie niezrozumiały. Pardoksalnie jest to mechanizm niszczący system ponieważ generuje powstawanie nierówności i zaburza naturalne procesy, które dla zdrowego rynku są niezbędne.  Równe traktowanie uczestników rynku poprzez wdrożenie rozwiązań pozwalających firmom prywatnym korzystać z funduszy publicznych (takich jak „Polski Ład”) w takim samym stopniu i na takich samych zasadach jak podmioty samorządowe, z pewnością wspomagać będzie budowanie sprawnego systemu gospodarki odpadami.

Zmiana myślenia i społecznego kontraktu dotyczącego odpadów

Zmiany w zakresie budowania i funkcjonowania systemu gospodarki odpadami komunalnymi w Polsce mają miejsce co najmniej od 2012r. Pomimo upływu ponad dekady pod znakiem permanentnych zmian, nie udało się wyjaśnić społeczeństwu dokąd zmiany zmierzają i jaki jest ich cel.

Aspekt istniejącego „kontraktu społecznego” dotyczącego odpadów wydaje się często zupełnie niedostrzegany i pomijany. Sytuacja jest dziś taka, że społeczeństwo doskonale rozumie, że zagospodarowanie ścieków wymaga pieniędzy, jednak taka optyka zupełnie nie przystaje do odpadów. W powszechnym odczuciu fakt, że pozbywanie się czegoś niepotrzebnego kosztuje – jest niezrozumiałe,  często nie do przyjęcia. Brak powszechnej społecznej zgody na to, że przetwarzanie odpadów w sposób bezpieczny i nieszkodzący środowisku generuje koszty, najczęściej wynika z braku wiedzy o funkcjonowaniu tego systemu. Brak edukacji, wiedzy i świadomości będzie pokutował – samorządy zawsze będą szukać rozwiązań wyłącznie tanich zamiast efektywnych, bowiem tego wymagać będzie społeczna presja. To z kolei nie będzie pozwalało na rozwój usług wysoko profesjonalnych, stosujących zaawansowane technologie, ponieważ taka usługa będzie przegrywać z usługą kiepską i nie gwarantującą osiągania celów środowiskowych ale tanią.

Trzeba sobie jasno powiedzieć, że bez świadomego udziału tzw. przeciętnego Kowalskiego i jego zgody na budowanie dobrego systemu gospodarki odpadami komunalnymi w Polsce – ten projekt albo nie powiedzie się wcale albo jego realizacja będzie trwała kolejne dekady.

Autor:

Agnieszka Fiuk, członek Rady Programowej Izby Branży Komunalnej