Diagnoza

Uzdrowić recykling, obniżyć opłaty dla mieszkańców i ukrócić patologie na rynku odpadowym, które od lat podcinają skrzydła uczciwym przedsiębiorcom. To najważniejsze cele planowanej reformy tzw. Rozszerzonej Odpowiedzialności Producenta (ROP), pod którymi zgodnie podpisują się wszyscy zainteresowani: samorządowcy, recyklerzy, producenci opakowań, ekolodzy. I nie może to być zmiana czysto kosmetyczna, bo funkcjonujący od 2001 r. system partycypacji biznesu w kosztach późniejszego posprzątania środowiska i zagospodarowania pozostałości po swoich produktach jest dziś czysto iluzoryczny.  Potrzebujemy prawdziwej, głębokiej reformy.

Czym w praktyce jest ROP? To funkcjonujący z powodzeniem w innych krajach mechanizm, który zobowiązuje firmy wprowadzające na rynek produkty w opakowaniach (np. napoje w plastikowych butelkach) do większego współuczestnictwa w kosztach systemu odpadowego, w myśl zasady „zanieczyszczający płaci”. W praktyce ROP sprowadza się do ponoszenia wydatków za każdy opakowany w tworzywo sztuczne produkt, który trafia na sklepowy półki. Opłaty te są zaś tym wyższe, im trudniejsze do przetworzenia są materiały wykorzystywane do ich produkcji (np. trudne w recyklingu połączenie kilku rodzajów tworzyw sztucznych).

Wyrównanie dysproporcji

Niestety, na skutek wieloletnich zaniedbań i zaniechania reformy szwankującego systemu, ciężar kosztów związanych z recyklingiem spoczywa dziś przede wszystkim na barkach samorządów i mieszkańców. To oni płacą dużo więcej, niż obywatele innych europejskich krajów, by wyrzucone przez nich opakowania (np. butelki, saszetki, folie, pojemniki) zostały dokładnie oczyszczone i przetworzone w specjalnych zakładach, a nie lądowały na składowisku, gdzie będą rozkładać się i zatruwać środowisko przez wiele lat.

Doświadczenia innych krajów pokazują jednak, że wcale tak nie musi być. Wystarczy, by firmy wprowadzające na rynek miliony produktów w opakowaniach płaciły więcej niż robią to dzisiaj w Polsce. Jakiego rzędu jest to dysproporcja? O ile w Czechach opłata ROP wynosi 206, w Hiszpanii 377, w Estonii 400, a w Austrii 610 euro za każdą tonę tworzyw sztucznych, które trafiają na sklepowe półki, tak w Polsce jest to zaledwie… kilka euro. W sumie producenci wpłacają z tytułu ROP zaledwie kilkadziesiąt milionów złotych, a z szacunków chociażby Krajowej Izby Gospodarczej czy Forum Gospodarki Odpadami wynika, że przy stosowaniu średnich europejskich obciążeń kwoty te wynosiłyby kilka miliardów złotych. Te pieniądze mogłyby ulżyć gminom, mieszkańcom, oraz zakładom recyklingu.

Wspólny cel, rozbieżne oczekiwania

Sęk w tym, że prace nad wdrożeniem ROP trwa już od wielu miesięcy i wciąż, mimo wielu dyskusji, analiz i zapowiedzi, nie przedstawiono jeszcze konkretnego projektu zmiany przepisów. Nie pomaga oczywiście to, że zreformowanie tak dysfunkcyjnego systemu jest nie lada wyzwaniem, gra toczy się o miliardy złotych, a oczekiwania względem reformy są ogromne, przy czym bardzo rozbieżne. Każdy uczestnik rynku ma bowiem inne priorytety i inaczej widzi swoją rolę w nowym systemie.

• Samorządy - przytłoczone rosnącymi wymogami i kosztami - w większości liczą na dodatkowy strumień pieniędzy, który pozwoliłby im zatamować gwałtowny wzrost cen usług komunalnych. Ekolodzy i zwolennicy GOZ mają z kolei nadzieję, że po wprowadzeniu ROP tysiące ton tworzyw sztucznych szybko nabierze wartości rynkowej. W efekcie zmieniłby się sposób ich zagospodarowania: zamiast lądować w spalarni lub na składowisku, trafiałyby do zakładu recyklingu – przekonują.
• Recyklerzy łączą oczekiwania obu tych grup: w obliczu niepewności związanej z wahającymi się cenami na rynku surowców i przy niskich wpływach od producentów, branża potrzebuje dziś zarówno pieniędzy jak i wsparcia w rozwoju zapotrzebowania na swoje produkty, czyli recyklat.
• Producenci oczekują zaś, że dzięki planowanej reformie będą mogli zachować kontrolę nad tym, na co wydawane są ich pieniądze i jakie przynosi to efekty. Liczą też, że zapewnią sobie dostęp do dobrej jakości surowca wtórnego z recyklingu, do którego wykorzystania będą wkrótce zmuszeni przez unijne regulacje. Warto bowiem przypomnieć, że do 2030 r. wszystkie nowowyprodukowane butelki z tworzyw sztucznych będą musiały być wykonane co najmniej z 30 proc. materiałów pochodzących z recyklingu. A to będzie dla wielu podmiotów nie lada wyzwaniem, bo dziś czystego i nadającego się do kontaktu z żywnością surowca wtórnego nie ma na krajowym rynku wystarczająco dużo, by sprostać takich wymogom.

Rozwiązania

Nikt nie ma dziś wątpliwości, że reforma ROP jest konieczna. Pytaniem pozostaje jak ją przeprowadzić i jaki model jej funkcjonowania wprowadzić w miejsce obecnego, dysfunkcyjnego systemu. I tu zaczynają się schody i zarysowuje się pierwsza, największa linia podziału. Główna oś sporu przebiega między zwolennikami koncepcji, by systemem zarządzał centralny regulator systemu, który nadzorowałby przepływy finansowe i określał obowiązki wszystkich jego uczestników, a zwolennikami przekazania odpowiedzialności za ROP w ręce producentów i współpracujących z nimi organizacji odzysku.

Model fiskalno-dystrybucyjny

Pierwszy, to model prostej odpowiedzialności finansowej, który występuje praktycznie tylko w Słowenii i w pewnym szczególnym wariancie na Węgrzech (w praktyce zrezygnowali z ROP i wprowadzili Narodową Centralną Organizację Odzysku, kontrolującą przepływ funduszy od producentów do gospodarujących odpadami). Sprowadza się on do tego, że przedsiębiorcy wprowadzający na rynek produkty w opakowaniach płacą swoisty podatek ekologiczny. Opłaty ROP są bezpośrednio ściągane od nich, a organizacje odzysku nie funkcjonują jak w innych krajach.

Model drugi – współpraca gmin i producentów

Drugi to częściowa odpowiedzialność organizacyjna, w którym organizacje odzysku dzielą się z gminami obowiązkami: albo na zasadzie podziału ustawowego, albo na podstawie bilateralnych umów. W takim modelu gminy najczęściej odpowiadają wyłącznie za selektywną zbiórkę, a za dalsze procesy, czyli przewiezienie do sortowni, doczyszczenie i poddanie recyklingowi, odpowiada już organizacja odzysku. To model funkcjonujący np. we Francji, Hiszpanii czy w Belgii.

Wdrożenie tego wariantu wymagałoby nałożenia nowych obowiązków sprawozdawczych na gminy, by zapewnić, że koszty systemu ponoszone przez producentów są znane i transparentne. A to, przy skomplikowaniu przepływów finansowych na rynku tworzyw sztucznych, w których uczestniczy wiele podmiotów, gminy musiałyby dokładnie sprawozdawać ile kosztowała selektywna zbiórka, transport, przygotowanie do recyklingu, ile zapłacił recykler albo ile recyklerowi należało dopłacić.

Należałoby również zapewnić organizacjom odzysku możliwość kontrolowania jak gmina prowadzi selektywną zbiórkę, która jest podstawą dla wszystkich dalszych etapów postępowania z odpadami, bo bez dobrze wyselekcjonowanych frakcji późniejszy recykling będzie niemożliwy lub nieproporcjonalnie drogi.

Model trzeci – przemysł przejmuje obowiązki

Trzecim jest pełna odpowiedzialność organizacyjna, w którym organizacje odzysku mają za zadanie samodzielnie organizować i sfinansować selektywną zbiórkę odpadów opakowaniowych, ich przygotowanie do recyklingu i sam recykling. Taki model działa w Szwecji, Niemczech, Austrii, Bułgarii i krajach bałtyckich. Kluczową rolę odgrywają w nim organizacje odzysku lub organizacje ROP opakowań: to one organizują cały system, wybierają firmę, która odbierze wszystkie odpady surowcowe, czyli papier, tworzywa sztuczne i szkło, a także odpowiada za cały późniejszy proces ich przetworzenia aż do sprzedania tych odpadów do recyklingu.

W tym wariancie gminy w praktyce zrzucają z siebie ciężar zarządzania frakcją odpadów surowcowych. Oczywiście, nie zwalnia ich to z obowiązku zagospodarowania pozostałych frakcji: odpadów bio, wielkogabarytowych, gruzu, resztkowych. Choć rozwiązanie to może się wydawać kuszące dla wielu samorządów, to niesie ze sobą też wiele niebezpieczeństw. W przypadku gdy za zagospodarowanie odpadów opakowaniowych odpowiadałyby wyłącznie organizacje odzysku, naturalne jest, że będzie im zależeć na jak największej efektywności. To oczywiście nic złego, ale w skrajnych przypadkach, np. w gminach, w których selektywna zbiórka jest na bardzo niskim poziomie, może doprowadzić do tego, że organizacja będzie musiała narzucić gminie bardzo rygorystyczne kryteria zbierania odpadów pod groźbą nieodebrania odpadów uznanych za zmieszane. Aby uniknąć tego scenariusza konieczne byłoby określenie jednoznacznych i ustawowych standardów czystości, aby nie było wątpliwości jaki procent zanieczyszczeń w pojemniku czy worku kwalifikuje daną frakcję za „zebraną selektywnie”. Istnieje też niebezpieczeństwo, że nawet ustawowe kryteria nie będą wystarczające (jak zważyć lub ocenić, że w kuble na tworzywa sztuczne 10, a nie np. 15 proc. odpadów to zanieczyszczenia), zwłaszcza biorąc pod uwagę różne standardy sortowni przyjmujących odpady: część z nich jest w stanie zagospodarować bardziej, inne mniej zanieczyszczony strumień.

Koncepcja ta nie przewiduje też udziału finansowego producentów wprowadzających w przetwarzaniu odpadów opakowaniowych w strumieniu odpadów zmieszanych, których wciąż zbieranych jest w Polsce najwięcej (ok. 63-70 proc.). Istnieje więc ryzyko, że producenci przejmą zagospodarowanie najczystszych i najłatwiejszych w przetworzeniu (a przez to też najtańszych) odpadów surowcowych. W tym układzie gminy traciłyby korzyść związaną z przekazywaniem do sortowni wyselekcjonowanych i wartościowych frakcji, pozostając z kosztami zagospodarowania opakowań wciąż trafiających do odpadów resztkowych.

Model czwarty - Polska droga do ROP

Swoją propozycję zreformowania ROP przedstawiło również Ministerstwo Klimatu i Środowiska. Zgodnie z przedstawionymi założeniami, system spełniałby wiele kryteriów modelu fiskalno-dystrybucyjnego, w którym producenci uiszczaliby opłaty na rzecz regulatora rynku, a ten przekierowywałby następnie strumień pieniędzy do pozostałych uczestników rynku zaangażowanych w recykling. Regulator miałby za zadanie nadzorować i kontrolować przepływy finansowe, wysokość opłat i zasady, na których mają funkcjonować wszyscy uczestnicy systemu: producenci, organizacje odzysku opakowań, recyklerzy, gminy. Rządzący podkreślają przy tym, że zależy im na tym, by wszystkie grupy, na które ROP będzie miał wpływ, brali udział w kształtowaniu i korygowaniu systemu. Miałoby temu służyć powołanie specjalnej rady reprezentującej przedstawicieli poszczególnych branż.

Za tym rozwiązaniem opowiada się część środowiska recyklerów i samorządów. W ich ocenie system zarządzany przez regulatora zapewniłby transparentne przepływy finansowe, bo nie tylko ustalałby on stawki opłat, ale też prowadził nadzór nad wydatkowaniem funduszy przez organizacje odzysku. Takie rozwiązanie, jak przekonują jego zwolennicy, pozwoliłoby też wnikliwie przeanalizować koszty zbiórki i przetworzenia konkretnych rodzajów odpadów oraz dostosować stawki dla producentów zgodnie z realnymi kosztami zagospodarowania odpadów.

Z kolei minusem takiego rozwiązania, jak przekonują jego przeciwnicy, będzie nadmierne zbiurokratyzowanie procedur, co uczyni system nieefektywnym. Obawiają się również, że pieniądze będą dystrybuowane niezgodnie z celami określonymi w dyrektywach i na nietransparentnych zasadach, a stawki opłat ROP zostaną ustalone arbitralnie i nie będą tak często aktualizowane, by realnie odpowiadały zmiennej sytuacji na rynku surowców.

Konieczna eko-modulacja

Dla powodzenia reformy ROP kluczowe będzie, by zmiana nie miała tylko wymiaru fiskalnego, który sprowadzałby się do prostego transferu środków od producentów do gmin i recyklerów. Samo dorzucenie pieniędzy do niedoinwestowanej obecnie gospodarki komunalnej to za mało, by uzdrowić rynek. Należy bowiem tak zreformować system ROP, aby wspierał on wyższe, ekologiczne standardy projektowania opakowań. Chodzi o to, by od samego początku, czyli już na etapie ich projektowania i wytwarzania, wspierać rozwiązania przyjazne środowisku i wyrugować z rynku opakowania nienadające się lub trudne do przetworzenia.

Dlaczego jest to tak ważne? Dziś nie ma wymogów, które zobowiązywałyby producentów, by mieli na względzie recykling. Prawo dopuszcza praktycznie wszystkie możliwe połączenia materiałów, dzięki czemu jedynym kryterium, którym kieruje się większość przedsiębiorców jest opłacalność produkcji i atrakcyjność. Szkopuł w tym, że często produkty, które świetnie prezentują się na sklepowych półkach i spełniają swoje marketingowe cele, ale nastręczają już nie lada trudności w późniejszych procesach. Mówiąc wprost, ich przetworzenie jest niezwykle kosztowne lub wręcz technicznie niemożliwe.

Trend ten może przełamać mechanizm eko-modulacji, który powinien zostać wprowadzony przy okazji reformy ROP. W skrócie polega on na zróżnicowaniu stawek opłat ROP i uzależnienie ich wysokości m.in. od tego jakie materiały zostaną wykorzystane, jak dużo ich będzie i jaki procent z nich pochodzić będzie z recyklingu. Założenie jest proste: im łatwiejszy w przetworzeniu i mniej oddziałujący na środowisko będzie konkretny produkt, tym stawka opłaty powinna być niższa.

Tekst opracowany przez redakcję TOGETAIR