Ubóstwo energetyczne – kwestie definicyjne

Polska, podobnie jak zdecydowana większość krajów Unii Europejskiej, nie dysponuje w pełni ukształtowaną definicją ubóstwa energetycznego ani oficjalnym wskaźnikiem do monitorowania skali tego zjawiska (Owczarek, Miazga 2015). Ubóstwo energetyczne, ogólnie rzecz biorąc, można definiować jako zjawisko polegające na doświadczeniu trudności w zaspokojeniu podstawowych potrzeb energetycznych w miejscu zamieszkania za rozsądną cenę, bez jednoczesnej konieczności obniżania podstawowych standardów w zakresie biologicznego i społecznego funkcjonowania członków gospodarstwa domowego (Owczarek, Miazga 2015).

Niewątpliwie ubóstwo energetyczne, oprócz tego, że dotyczy funkcjonowania energetycznego gospodarstw domowych, jest związane z ubóstwem rozumianym w sposób ekonomiczny – jako deprywacja dostępu do dóbr materialnych i zasobów, jednakże nie powinno się utożsamiać tych obszarów deprywacji. Zjawisko ubóstwa energetycznego należy rozpatrywać w dwóch aspektach: finansowym oraz technicznym. Na pierwszy z wymienionych wpływa zamożność gospodarstw domowych oraz ceny paliw, a na drugi techniczne możliwości ogrzewania mieszkań (Szamrej-Baran, 2016). 

Przyczyny ubóstwa energetycznego 

Problem ubóstwa energetycznego ma charakter wielowymiarowy, dlatego jego rozwiązanie nie sposób zamknąć w jednej polityce sektorowej i należy przeanalizować wszystkie przyczyny sprzyjające występowaniu zjawiska. Wskazuje się na trzy typy przyczyn powodujących ubóstwo energetyczne  (Węglarz, Kubalski, Owczarek 2014):

Przyczyny techniczne

Przyczyny techniczne - występują, kiedy miejsce zamieszkania charakteryzuje się niskim poziomem efektywności energetycznej, co sprawia, że utrzymanie optymalnego standardu ciepła wymaga większych wysiłków. Mogą one wynikać z wadliwego działania instalacji grzewczych, nieadekwatnego do ogrzania danego mieszkania. Z kolei większe zużycie energii na ogrzanie pociąga za sobą wyższe wydatki i tym samym doprowadza do uszczuplenia rozporządzalnych zasobów gospodarstwa domowego, które mogą być przeznaczone na inne cele (często również o charakterze wydatków podstawowych). Niska efektywność energetyczna budynków i instalacji może także skutkować niewystarczającym dogrzaniem mieszkania, przez co optymalny standard ciepła nie może być utrzymany. Również nieefektywne energetycznie urządzenia gospodarstwa domowego, takie jak żarówki, czy sprzęt RTV i AGD mogą prowadzić do wyraźnego zwiększenia wydatków w ramach budżetu domowego.

Przyczyny ekonomiczne

Przyczyny ekonomiczne - występują w przypadku deprywacji zasobów ekonomicznych, która w konsekwencji może skutkować zaległościami w opłatach za energię a także odcięciem od jej źródeł lub oszczędzaniem na ogrzewaniu, aby zmniejszyć koszty rachunków za energię. Gospodarstwo domowe może funkcjonować w budynku o optymalnej efektywności energetycznej oraz posiadającym sprawne urządzenia grzewcze i elektryczne, jednak z racji na deprywację materialną, nie jest w stanie utrzymać optymalnego standardu ciepła oraz pokryć pozostałych niezbędnych wydatków energetycznych.

Brak wiedzy o efektywnym ogrzewaniu

Przyczyny związane z postawami wobec efektywnego wykorzystania energii - występują, gdy niewłaściwe używanie urządzeń prowadzi do znacznych strat energetycznych i w konsekwencji do zwiększenia wydatków energetycznych ponad poziom, na który może pozwolić sobie gospodarstwo domowe. Grupa tych przyczyn ma wymiar poznawczy, behawioralny i emocjonalny. Przykładem takich działań jest wietrzenie mieszkania przy „odkręconych” kaloryferach czy pozostawianie włączonych urządzeń pobierających energię elektryczną bez potrzeby. W tym obszarze głównym moderatorem zachowań jest wiedza na temat efektywnego wykorzystania urządzeń grzewczych i elektrycznych jak też zrozumienie inwestycji w urządzenia o wyższej efektywności energetycznej (żarówki energooszczędne, termoizolacja budynków itd.).

Możliwe skutki ubóstwa energetycznego

Istnieje wiele obszarów, w których ubóstwo energetyczne przynosi negatywne konsekwencje. W wymiarze ogólnospołecznym generuje koszty publiczne (służba zdrowia, system edukacji) i zmniejsza potencjał rozwojowy w kategoriach kapitału społecznego i ekonomicznego. Z kolei mając na uwadze perspektywę jednostki, negatywnie wpływa na zdrowie fizyczne, ale także psychiczne (Szamrej-Baran, 2016). Z literatury wiemy, że ubóstwo energetyczne, które wyraża się m.in. w niedogrzewaniu pomieszczeń, a w efekcie prowadzi np. do rozwoju szkodliwych drobnoustrojów, skutkuje większym prawdopodobieństwem występowania chorób układu oddechowego, alergii (w przypadku zbyt wilgotnych i zagrzybionych mieszkań), zaburzeń hormonalnych oraz zaburzeń funkcjonowania układu krążenia, pogorszenia dobrostanu psychicznego (stres, niepokój, obniżenie nastroju) czy generalnego obniżenia odporności organizmu (Liddell, Morris, 2010).

Inne konsekwencje zjawiska to zadłużanie się gospodarstw domowych i popadanie w spiralę długów. Ubóstwo energetyczne przyczynia się także do degradacji budynków. Niewłaściwa izolacja okien, ścian oraz drzwi, powoduje utratę ciepła i skutkuje większą wilgotnością w pomieszczeniach. Wreszcie, nie ulega wątpliwości, że zwiększenie emisji CO2 przez poszczególne domostwa, w tym zwłaszcza ubogie energetycznie i stosujące nieefektywne ogrzewanie, często przy użyciu nieekologicznych paliw o niskiej jakości i starych pieców, prowadzi do pogorszenia stanu powietrza (Szamrej-Baran, 2016).

Redukcja skali zjawiska ubóstwa energetycznego ma szansę przynieść proporcjonalne korzyści społeczne, środowiskowe i gospodarcze, realizując jednocześnie model zrównoważonego rozwoju, który zapisany jest w wielu dokumentach strategicznych, w tym także w ustawie zasadniczej.

Skala i zakres zjawiska w Polsce

Ubóstwo energetyczne w Polsce nie doczekało się jeszcze powszechnie akceptowanej definicji jak i niepodważalnej miary. Jednakże, pomimo braku konsensusu środowisk badawczych, naukowych, rządowych i pozarządowych, powstały opracowania umożliwiające wstępne określenie jego skali z uwzględnieniem specyfiki Europy środkowo-wschodniej. Takie badania i analizy realizowane są m.in. przez Instytut Badań Strukturalnych, Instytut Pracy i Spraw Socjalnych, Instytut na Rzecz Ekorozwoju, Instytut Spraw Publicznych czy Pracownię Badań Społecznych SGGW w Warszawie. W zależności od zastosowanego wskaźnika „udział ubogich energetycznie gospodarstw domowych waha się od 2,2% do 18% (dane na rok 2017 r.). Ponadto różne wskaźniki identyfikują różne subpopulacje jako najbardziej zagrożone w Polsce. Przykładowo, obiektywne wskaźnik pokazują, że to mieszkańcy domów jednorodzinnych są najbardziej narażeni na ubóstwo energetyczne, podczas gdy wskaźniki subiektywne pokazują, że to mieszkańcy starych budynków wielorodzinnych są najbardziej narażeni na ubóstwo energetyczne” (Sokołowski i in., 2019).

W kontekście analitycznym wart odnotowania jest także wysiłek badaczy Instytutu Badań Strukturalnych (IBS), którzy na podstawie danych z Badania Budżetów Gospodarstw Domowych zaproponowali jednolity wskaźnik ubóstwa obejmujący pięć jego elementów składowych, uwzględniających zarówno obiektywne, jak i subiektywne współczynniki deprywacji energetycznej. Wymiar obiektywny obejmuje wskaźnik niskich dochodów i wysokich kosztów (ang. Low Income High Costs) oraz wysokości udziału wydatków na energię elektryczną w dochodach. Z kolei wymiar subiektywny obejmuje trzy wykładniki: brak możliwości odpowiedniego ogrzania domu, występowanie wilgoci oraz trudności z opłacaniem rachunków za media. Uwzględniając wielowymiarowy wskaźnik ubóstwa energetycznego, w 2017 roku gospodarstwa ubogie energetycznie stanowiły 10% gospodarstw domowych w Polsce, a około połowa z nich była jednocześnie uboga pod względem dochodów. Jak wynika z szacunków, „szczególnie narażone na ubóstwo energetyczne były gospodarstwa domowe mieszkające w budynkach wybudowanych przed 1946 rokiem, gospodarstwa domowe mieszkające na obszarach wiejskich oraz gospodarstwa domowe, które były utrzymywane z emerytur i rent oraz niezarobkowych źródeł dochodów” (Sokołowski i in., 2019).  

Przeciwdziałanie zjawisku ubóstwa energetycznego w kontekście wyzwań związanych z poprawą jakości powietrza

Skuteczne rozwiązanie problemu ubóstwa energetycznego powinno odpowiadać na każdy typ wyżej wymienionych przyczyn wywołujących to zjawisko, a to z kolei wymaga zintegrowanego pakietu instrumentów. Stąd też przygotowanie komplementarnego zestawu polityk publicznych powinno być przedmiotem zintegrowanych prac przedstawicieli resortów odpowiadających za wymienione wyżej obszary. 

Eliminacja technicznych przyczyn ubóstwa energetycznego

Eliminacja przyczyn technicznych ubóstwa energetycznego polega na zapewnieniu gospodarstwom domowym budynków o wysokich parametrach efektywności energetycznej oraz wyposażenie w urządzenia energooszczędne (sprzęt RTV, AGD, oświetlenie, etc.). Obecnie istnieje kilka instrumentów wsparcia publicznego w tym zakresie: Program „Czyste Powietrze” skierowany do mieszkańców domów jednorodzinnych w małych i średnich miejscowościach, Program „Stop Smog” dotyczący domów jednorodzinnych, którego operatorem są samorządy, a także działający od lat 90tych Program Termomodernizacji i Remontów adresowany do szerokiego grona podmiotów, w tym także obejmujący budynki wielorodzinne.

Dotychczasowe doświadczenia wskazują jednak na ograniczenia tych programów. Przede wszystkim powinny one zostać uzupełnione o programy skierowane do najgłębiej ubogich energetycznie, którzy nie są w stanie skorzystać z dotacji i pożyczek. W tej grupie termomodernizacja musi zostać przeprowadzona w pełni przez zewnętrzny podmiot, wiązać się z pokryciem kosztu inwestycji i dostarczać wiedzy na temat efektywnego użytkowania nowego systemu grzewczego. Takie działania mogłyby być prowadzone przez gminy w ramach zasobu komunalnego lub przez organizacje pozarządowe, przy czym środki na ten cel powinny być zapewnione z budżetu centralnego (podobnie jak w przypadku programu Czyste Powietrze i Stop Smog). Samorządy również powinny dopełnić wszelkich starań, aby obecny zasób komunalny spełniał nowe wymogi dotyczące efektywności energetycznej i został podłączony do sieciowego ogrzewania. Powstające  budynki w zasobie TBS mogą z kolei stać się inkubatorami innowacyjności w zakresie efektywności energetycznej (wykorzystanie nowych technologii energooszczędnych, odnawialnych źródeł energii, standard pasywny lub nawet plus energetyczny), aby zasób ten wyznaczał standardy dla budownictwa komercyjnego.

Eliminacja ekonomicznych przyczyn ubóstwa energetycznego

Obecnie w Polsce działa jedynie dodatek energetyczny, który wypłacany jest tzw. odbiorcom wrażliwym. Jest to grupa, która spełnia kryteria uprawniające do otrzymania dodatku mieszkaniowego. Z badań (Owczarek, Miazga 2015) wiadomo, że instrument ten trafia jedynie do 7% ubogich energetycznie, co oznacza jego niewłaściwe adresowanie. Osoby uprawnione mogą skorzystać także z zasiłku celowego pochodzącego z sytemu pomocy społecznej, który można przeznaczyć na zakup opału. Instrumenty te po pierwsze są niewystarczające, żeby pokryć bieżące wydatki energetyczne, a po drugie większość ubogich energetycznie nie ma do nich dostępu (niespełnianie kryteriów). 

System do przeciwdziałania przyczynom ekonomicznym ubóstwa energetycznego powinien zostać skonstruowany od podstaw. Należałoby rozważyć rozwiązanie polegające na integracji publicznych środków, dostępnych w ramach obecnych instrumentów i utworzenie zasiłku energetycznego, który docierałby do dobrze zdefiniowanej grupy ubogich energetycznie. Dzięki takiemu rozwiązaniu nawet dwukrotnie wyższe świadczenia trafiałyby do potrzebujących i w sposób bardziej skuteczny usuwałyby przyczyny ekonomiczne. Warto wprowadzić także system publicznych dopłat do rachunków za energię (elektryczną, gaz, ogrzewanie) dla osób uprawnionych, któremu towarzyszyłby także program spłat rachunków prowadzonych przez firmy energetyczne. Samorządy we własnym zakresie mogą ustanowić lokalne programy wsparcia.

Przyczyny ekonomiczne zazwyczaj są doświadczane najbardziej dotkliwie, dlatego ich eliminowanie powinno następować natychmiast, w momencie kiedy wystąpią (zasada zaspokojenia pierwszej potrzeby). 

Eliminacja przyczyn związanych z postawami

Należy kształtować postawy gospodarstw domowych w zakresie efektywnego wykorzystania energii. Strategie oszczędnościowe mogą w znacznym stopniu zredukować koszy energii przy jednoczesnym pełnym zaspokojeniu potrzeb energetycznych. Główny składnik wydatków energetycznych to ogrzewanie, dlatego administratorzy budynków i doradcy energetyczni powinni przede wszystkim wyposażać mieszkańców w wiedzę na temat efektywnego ogrzewania i możliwości modernizacji systemów grzewczych. Postawy należy kształtować przy wykorzystaniu pełnego spektrum działań, które powinny być dostosowane do potrzeb i typu odbiorców (patrz szczegóły w tabeli poniżej).

Zestawienie obecnych i rekomendowanych instrumentów wsparcia ubogich energetycznie w Polsce

Źródło: Opracowanie własne
*Programy zaznaczone italikami są programami rekomendowanymi, pozostałe instrumenty funkcjonują w obecnym systemie prawnym

Przegląd polityk publicznych skierowanych do ubogich energetycznie został opracowany na podstawie ekspertyzy przygotowanej przez Dominika Owczarka z Instytutu Spraw Publicznych na zlecenie Ministerstwa Przedsiębiorczości i Technologii w 2019 roku.   

Autorzy: 
Rafał Boguszewski, SGGW
Tomasz Herudziński, SGGW
Dominik Owczarek, ISP

Literatura:
Herudziński, T., Boguszewski, R., Owczarek, D., Bondyra, K. (2019). Ubóstwo energetyczne w obliczu regulacji przeciwdziałających zanieczyszczeniu powietrza, Wydawnictwo SGGW, Warszawa.
Liddell, C. i Morris, C. (2010). Fuel poverty and human health: a review of the recent evidence. Energy Policy, 38(6), s. 2987–2997, http://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S0301421510000625
Miazga, A., Owczarek, D. (2015) Dom zimny, dom ciemny, czyli ubóstwo energetyczne w Polsce, Instytut Badań Strukturalnych, Warszawa, http://ibs.org.pl/publications/domzimny-dom-ciemny-czyli-ubostwo-energetyczne-w-polsce/
Owczarek, D. i Miazga, A. (2015). Ubóstwo energetyczne w Polsce – definicja i charakterystyka społeczna grupy, Instytut na Rzecz Ekorozwoju, Warszawa, http://www.chronmyklimat.pl/biblioteka/ksiazki-raporty/ubostwo-energetyczne-definicja-i-charakterystyka-spoleczna-grupy 
Szamrej-Baran, I. (2016). Ranking krajów UE ze względu na ubóstwo energetyczne, Uniwersytet Łódzki, http://repozytorium.uni.lodz.pl:8080/xmlui/handle/11089/21054
Sokołowski, J., Lewandowski, P., Kiełczewska, A., Bouzarovski, S. (2019). Measuring Energy Poverty in Poland with the Multidimensional Energy Poverty Index, w: IBS Working Paper 07/2019.
Węglarz, A., Kubalski, G. i Owczarek, D. (2014). Propozycje mechanizmów wsparcia procesu przeciwdziałania zjawisku ubóstwa energetycznego w Polsce, Instytut na Rzecz Ekorozwoju, http://www.ineisd.org.pl/theme/UploadFiles/File/publikacje/broszury/broszura_ine__ubostwo_www.pdf